中国是农村人数占绝大多数的国家，虽然国家统计局公布的人口统计数据显示，2011年城市化率超过50%，但实际上，这超过50%的城市人口中，有2亿多进城务工经商的打工者，其中绝大多数打工者都未能真正融入城市，成为城市一员，而是年轻时进城务工经商，年老还需要返回农村。且年轻人进城务工经商，他们年老父母仍然生活在农村且仍然务农，年幼子女也生活在农村，因为农村生活成本低。若按户籍来计算，当前中国农村仍然有9.4亿农村户籍人口，这9.4亿农村户籍人口中，有一定比例人口已经在城市获得稳定的就业和收入机会，他们可以在城市安居乐业，并因此可以算作城市人口。需要依托农村生活的人口还有8亿多。

    在未来相当长一个时期，中国仍然还会有极其庞大的农民或需要依托农村来完成劳动力再生产的人口，中国这样巨型国家的城市化只可能是一个缓慢的过程。即使中国可以实现城市化，其城市化率达到70%，中国也还有4~5亿农村人口，如此庞大农村人口的生活状况与质量好坏是重大战略问题。

    中国之所以可以取得现代化的快速进展，得益于农村为中国现代化提供了最为主要的基础。建国前30年，正是通过工农产品剪刀差，从农村提取数以千亿计的资源，为新中国建立完整的国民经济体系和工业化提供了原始资本积累。改革开放以来，中国经济发展奇迹建立在两个众所周知的基础上：一是充分利用了农村廉价劳动力资源，二是充分利用了中国农村的土地。此外，建国六十多年，中国之所以可以在经济快速发展中顺利应对各种政治、经济、金融危机，其中一个关键原因是庞大的农村作为中国现代化的稳定器和蓄水池一直在发挥作用。正是9亿农民的稳定为城市提供了快速发展及应对危机的能力。城市与农村的一正一反，一快一慢，一阳一阴，一发展极一稳定器，形成了中国城乡之间的相反相承的互补结构，从而为中国奇迹提供了最为重要的支撑。

    进入二十一世纪以来，中国经济总量中，农业所占比重越来越小，农村人财物快速流入城市，农村社会正在快速变迁中。如何继续保持农村在中国现代化中稳定器的作用，如何回应农村社会快速变迁的压力，如何为仍然需要依托农村完成劳动力再生产的人口提供基本的生产生活秩序，并回应他们的焦虑，是当前国家战略层面应予考虑的重大问题。

    当前中国高层和社会舆论的共识是，城乡应当统筹发展，以工哺农，以城带乡，通过中央向农村进行转移支付，为农民提供满足生产生活基本秩序的基础设施，基本公共服务在城乡实现均等化。总之，当前中国的城乡关系已经到了一个战略转折时期，到了以国家财政支持为基础建设农村，帮助农民的时候了。

    问题是应该如何统筹城乡，怎样才能真正有效地做到以工哺农和以城带乡。

    取消农业税前后，国家通过多种途径向农村进行转移支付，目前每年转移到农村的财政资源已达万亿以上。成都市是国家最早批准的城乡统筹试验区，2007年以来已在城乡统筹方面做了很多探索。成都探索有诸多值得总结的经验和进一步深化城乡统筹的启示。本文拟以成都调查为基础，讨论中国统筹城乡的可能途径。

    一、转移支付的主要形式

    当前国家向农村进行转移支付主要有三种形式：一是直接补贴农民，二是通过部办委局设立项目，项目进村，由部办委局为农民提供基础设施，三是建设新农村建设点，集中政府资源投资打造示范点。

    当前直补到户的项目非常多，典型如粮补、种籽补贴、农机补贴等，在一般农业型地区，农民种田不仅不交税费，而且国家每年为农民提供大约100~200元/亩的农业综合补贴。此外，比较重要的转移支付还有：义务教育，合作医疗，社会养老保险，家电下乡补贴，低保，特困补贴，五保；

    第二种转移支付是通过项目形式进行，具体地说，自上而下的财政资金通过部办委局等职能部门的条条，按农村基础设施和公共服务的需要进行建设。目前涉农项目极多，几乎所有部办委局都有相关的涉农项目及相应的项目资金。由部办委局主管的项目资金主要是通过自上而下的条条向下延伸，与自下而上的项目申报相结合。各地农村根据自己的实际情况与需要，按政策规定向条条申报，条条批准立项，项目经费即可以下达，相关基础设施就可以得到建设。

    在项目很难全覆盖的背景下，条条为了调动地方的积极性，往往要求地方出配套资金，比如通村公路，交通部门往往要求地方在路基开挖和出工方面给予配套支持。结果，在有些贫困地区农村，村集体没有钱，又不可能向农民收钱，就只能放弃项目申请。因为是向上级条条申请项目，跑项目就理所当然，关系、熟人、朋友、政绩考虑等等，就可能成为立项的依据。从农民角度来看，既然是跑下来的项目，也就不是农民自己的项目，是天上掉下来的馅饼，项目成了人人争吃的天鹅肉，跑下来项目的干部和关系人固然认为项目是自己跑下来的，自己应该从项目中获得更多利益，一般村民也认为占项目便宜没有损害村庄利益。国家为农民出了钱，中间人得了好处，项目实施都效果不好，农民不是因此增加了对国家的认同，而是增加了抱怨。因为得不到农民的理解和支持，项目实施的效果不好，适用性差。

    在有些地区，地方政府为了建设示范工程，要求所有项目投入到一个村庄，打造新农村建设试点村，这些试点只是领导意愿，与农民内在需求无关，这种集中项目资金打造示范点的做法即前述新农村建设示范的转移支付形式。在国家给到农村的转移支付资源有限的情况下，地方政府指定各部办委局集中项目打造示范村庄的做法，就让个别村庄不适当地超占多占了其他村庄的项目资金。目前中国各地区，都多有省委书记、市委书记、县委书记固定联系村，这些村就很容易得到同级政府各部门打包的项目资金支持，由此制造出靠上级过度输血而成的示范村，这样的示范村因为没有内生造血功能，及地方政府资金有限，不可能推广，示范工程就变成了纯政绩工程。当前全国农村仍然在普遍打造几个所谓新农村建设试点，各级领导乐此不疲到这些所谓示范村庄视察，实在是一种很坏的风气。

    除以上三种（主要是前面两种即直补到户和条条专政）财政支农途径以外，取消农业税后，乡村“三提五统”也一并取消，之前乡村行政得以运转的基本经费严重不足。国家因此进行农村综合配套改革，一方面要求乡村两级精简机构，减少人员，包括撤乡并镇、合村并组，取消村民组长，将七站八所推向市场等等措施，以减少乡村两级支出，一方面又为乡村两级提供基本业务费，比如为村干部提供报酬，为每村提供一年大约一万元的业务经费等等。在当前全国广大农村，村级一年可以获得的自上而下转移支付经费大致在3万元左右，其中绝大部分用于发放村干部报酬，一万元左右的业务经费大部分用于订报刊。村干部要想开展其他工作，既不可能再向农民收钱，又不可能从上级获得资源，全国90%以上村庄又几乎没有任何资源（其中大部分负债严重）。村级没有可以有所作为的资源，中国绝大多数行政村就成为了维持会。

    而实际上，乡村两级尤其是村一级是极为重要的，因为村一级是农民可以有效表达他们公共需求偏好的平台。一个村一般千人左右，方圆三、五平方公里，村民常年生活在一起，生产、生活、人情三位一体，低头不见抬头见，是真正的熟人社会，又有二十多年村民自治实践所积累的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的成熟经验，若村一级掌握部分公共资源，通过民主来建设公共设施和公益事业，这个事情一定可以做得好。

    换句话说，村一级是农民自下而上表达公共品需求偏好的最佳平台，又是国家自上而下资源转移到农村与农民需求对接的平台。

    在中国农村区域差异极大，不同地区农民公共品需求千差万别的情况下，由自上而下的条条来为全国九亿农民建设基础设施和提供公共服务，是十分困难的。将支农资金发到农户，既不可能真正提高农民的收入，又不可能指望农民将国家发放的资金整合起来建设与他们的生产生活基本秩序维持紧密相关的基础设施和公共服务。因此，如何让农民通过村庄这个平台，用民主的方式来使用支农资金，从而建设他们最为急需的公共品，是当前国家向农村进行转移支付时必须要考虑的重要问题。

    二、成都以土地为媒介的城乡统筹模式

    成都是大城市带大农村的地区，成都市是四川省会城市，全市有1200万人口，其中城市人口有600万，农村人口600万。作为省会城市，成都市经济比较发达，财政实力比较雄厚。2003年以来，成都市开始推进城乡一体化，2007年获批国家级城乡统筹建设试验区，在向农村进行转移支付方面，成都市形成了与全国一般情况有所不同的特点，择要有以下几点：

    第一，在一般性的国家财政支农资金基础上，成都市自2009年开始，在全国比较早地发放耕地保护基金，按基本农田每亩400元，一般农田每亩300元发放。耕地保护基金的90%用于履行耕地保护责任的农民现金补贴，及购买养老保险，10%用于耕地流转担保和农业保险补贴。到2012年4月，成都市已完成2009、2010年两个年度耕保金的发放，累计发放到农户的耕地保护基金约40亿元，用于耕地流转担保和农业保险补贴的资金约4.5亿元。成都市是全国中西部地区第一个设立并发放耕保基金的地方政府。

    第二，自2008年开始，成都市为每个行政村提供20~30万元的公共服务建设经费，规定这些经费不能分掉，不能还债，只能用于村庄基础设施和公共服务建设，具体如何用，用在什么项目上，则由村民议事会讨论决定。成都为每个行政村提供20~30万元的公共服务经费，并由村民通过民主的办法来决策使用这笔经费。一方面，因为有自上而下的政府资源，村民就可以通过讨论来决定建设他们认为最重要的基础设施和公共事业，从而解决他们生产生活中基本公共品的不足，提高生产生活质量。另一方面，因为有公共资源，村民在讨论如何有效使用这笔资源时就会参与到其中，之前是国家、政府的事情的村庄公共事业，现在成了村民自己的事情，由此极大地提高了村民对村庄公共事业的关心，同时又为村民提供了实实在在的实践民主的机会，使之前村民自治的实践成果得以巩固和发展。农民逐步形成自己解决自己问题的能力和习惯。

    也就是说，成都市为每村提供20~30万元公共服务资金，利用村庄平台实现了自上而下资源输入与农民自下而上需求偏好表达的有效结合。这方面的实践，不仅提高了公共品供给的瞄准率，提高了农民的满意度，而且凝聚了农民的共识，形成了农民事事民主决策的习惯。

    成都市转移支付的第三个特点是集中各口资源进行高起点高水平的新农村建设，与其他地方这看起来与全国各地政府进行的示范村建设的不同之处在于，他们示范点范围极大，且他们是试图将所有成都农村都按示范点的标准进行建设，他们称之为“全域建设”。

    成都市推进全域建设的最重要政策工具是试图利用土地制度创新，尤其是利用城乡建设用地增减挂钩政策来达到“城乡统筹、重点在乡”的目标。成都市的决策者希望以土地为抓手，在短期内改变成都农村的面貌，高标准建设一个包括美丽乡村在内的现代化田园城市。我们下面重点讨论成都市在这方面的努力与梦想。

    当前成都进行城乡统筹的主战场是在土地上面，或者说，成都市现在是以土地制度作为城乡统筹的主要政策工具。之前有一个发展的过程。

    2003年成都市开始推进城乡一体化时，是以“三集中”作为主要思路的。所谓“三集中”，即“工业向集中发展区集中，走集约、集群发展道路，以工业化作为城乡发展的基本推动力量，带动城镇和二、三产业发展，创造转移农村节余劳动力的条件；农民向城镇集中，聚集人气和创造商机，农村节余劳动力向二、三产业转移，为土地规模经营创造条件；土地向规模经营集中，进一步转变农业生产方式，推动现代农业发展”。在这种思路下面，成都市力推所谓“双放弃”的“置换”工程，即农民放弃承包地和宅基地，然后由政府按耕地和宅基地分别给予补偿，并在城镇安排人均35m2的按安置价购买的住房。与此几乎同时，成都市大力开展“金土地”的土地整理工程（2005年开始），对农村土地进行整理，一是节余耕地，二是便于土地流转。“金土地”的土地整理不仅包括农地而且包括村庄，成都市称之为“拆院并院”工程，所谓“拆院并院”即将散居农民集中起来居住，“拆小院并大院”，这样可以形成更大规模的集中连片耕地。

    “双放弃”和“农民向城镇集中”，因为农民进城以后很难在城市获得稳定就业和收入机会，而城市生活支出压力很大，对农民来讲，这样进城的不确定太大，农民没有积极性，成都市推进几年并无大的效果。“拆院并院”的“金土地”工程是一般农地整理项目，项目资金有限，农民拆院之后再建新院的资金不足，生活条件难有明显效果，农民也是积极性不高。

    但“拆院并院”项目实施中，成都市开始尝试一种土地制度的突破，即将并院中形成的节余集体建设用地用于经营性项目，甚至用于房地产开发，就可以让农民分享到土地非农使用的增值收益，因此可以极大地调动农民并院积极性。

    成都市真正找到的突破口的是汶川地震后灾后重建。2008年5.12汶川地震后，成都市的都江堰等市县作为重灾区，受到国家政策上的特殊照顾。以下两个事件对成都市形成后来主要以农村集体建设用地为媒介的统筹城乡起到了关键作用。

    第一个触动成都市决策层的事件是都江堰茶坪村的联建，形成了所谓“茶坪模式”。

    汶川地震后，作为重灾区的都江堰，很多农民住房倒掉了。重建农民住房，农民没有钱，政府救灾投入又不够，怎么办？成都市将灾后重建与土地制度改革结合起来，规定可以由社会资本进入与农户“联建”，也就是说，社会资本可以在农民宅基地上建房，农民出宅基地，社会资本出钱，联建的房子由农户与社会资本分享。社会资本可以以联建的房子搞经营办酒店等等。在青城山边上的大观镇村庄，因为地理位置好（青城山是中国道教圣地，是旅游和度假的好去处），社会资本借联建之机进入，是极好的商业机会，社会资本因此蜂拥而至，在不长时期，具有区位优势的大观镇茶坪村即通过“联建”不仅为农民建新房，极大地改变了农民的居住条件，而且极大地改变了村庄面貌，“联建”示范村的茶坪村也成为“明星村”。

    大观镇茶坪村的“联建”，政府没有投资，农民也没有出钱，仅仅改变土地制度，允许社会资本借“联建”可以使用农村集体建设用地（而非《土地管理法》上只能申请国有建设用地），就搞好了灾后重建，甚至可以说是意想不到的高标准的灾后重建。成都的决策者就想，若全市农村的集体建设用地都允许社会资本进入搞“联建”，则不用成都市政府投入一分钱，成都市农村面貌就可以有极大的改善，城乡统筹的任务就可以完成，这该是何等的好事啊！

    第二个触动成都市决策层的事件是都江堰向峨乡的灾后重建，形成了所谓“向峨模式”。

    向峨乡是地震重灾区，全乡几乎所有农民住房都被地震震倒。向峨乡的灾后重建任务由成都市国土局来承担。国土局无论如何不可能为向峨乡农民建房，怎么办？国土局的同志们就想起利用国土资源部批准的城乡建设用地增减挂钩试点政策，通过集体整理农民宅基地，然后复垦形成指标，由需要指标的二圈层市县区来购买指标，村集体则用这笔钱来为农民免费提供人均35平米的住房，同时用节余资金来搞村庄基础设施建设。

    经过测算，成都市国土局的同志认为，较高质量地重建向峨乡农民住房，大约需要有3亿重建资金，而预计向峨乡可以整理出大约2000亩节余建设用地指标，成都市国土局因此要求财政条件比较好且需要建设用地指标的二圈层的双流县政府以15万计亩来收购都江堰向峨乡节余出来的增减挂钩指标。

    向峨乡通过增减挂钩整理农民宅基地，节余建设用地复垦形成指标，然后由双流县政府以每亩15万元收购建设用地指标，从而高标准高质量完成了向峨乡的重建任务，这个经验对成都市决策层触动很大，以土地为城乡统筹抓手的决策因此形成。

    向峨乡的灾后重建引起各方面的高度关注，成都市主要领导多次到向峨乡考察。在高度认可向峨乡灾后重建形式后，市领导也指出了向峨乡灾后重建的不足，其主要不足可以用缺少四性来归纳，成都市因此在之后的城乡建设用地增减挂钩项目中提出了农民集中居住点的四性原则，即要求按照“四性”[1]来高标准建设农民集中居住区，且要集中各部门的资源为农民提供1+N的配套公共服务。所有农民集中居住区都要经过市土地综合整理和农房建设办公室进行审查批准。在政府可以投入的经费有限的情况下，高标准建设田园式的农民集中居住区不可能指望农民大笔投入，因此就只可能指望在增减挂钩项目中农村节余集体建设用地经复垦形成的城市建设用地指标卖高价了。

    随着实施增减挂钩，村庄建设用地资源越来越不丰富（人均宅基地面积越来越小），而新型集中居住区建设标准越来越高，就推高了农民整理节余出来的建设用地指标的成本。以此成本倒逼政府获得城市建设用地指标价格，由此形成了目前成都市大致每亩30万元/亩增减挂钩建设用地指标价。

    成都市政府以30万元/亩拿到增减挂钩用地指标，最终是要将指标用出去的，成都市政府不可能以30万元/亩来获取指标，而必须将拿指标的代价转嫁出去。转嫁给谁？城市建设用地大致有三种：一是城市基础设施建设用地包括公益事业建设用地，这些用地的成本完全由政府承担，政府无法转嫁；二是工业用地，目前成都市工业用地才大约20万元/亩，政府想将指标成本转嫁到工业用地上显然没有空间；三是经营性建设用地。对于主城区来讲，成都市经营性建设用地每亩几百万元是很正常的事情，因此，由城市经营性建设用地来承担指标成本则是可能的。

    成都市因此对城市经营性建设用地搞了个“持证准用”，即凡是使用城市经营性建设用地，即要持有增减挂钩指标，指标从成都市农村产权交易所购买，指标供给方只有成都市土地储备中心，因此，指标费就按亩30万元购买，变成了所有使用城市经营性建设用地者必须额外支付30万元/亩的指标费。也就是说，市政府将高标准建设农民集中居民区的成本转嫁到了城市经营性建设用地使用者身上。

    这样一来，无论是都江堰大观镇的茶坪村模式，还是都江堰向峨乡模式，成都市借灾后重建的特殊时机，通过土地制度创新，在几乎未支付任何成本的情况下就重建了灾区，重建的灾区农村甚至远远好于之前的农村，用灾区农民的话来讲，居住生活质量提前五十年。也正是因此，成都的同志们普遍将汶川地震当作成都市重大发展机遇。既然影响城乡统筹和新农村建设的主要障碍是现行土地制度，成都市理所当然要以国家级实验区的特殊身份进行土地制度创新。

    成都市在土地制度上的突破，正是沿着以上茶坪模式和向峨模式两个方向进行的。茶坪模式的特点是社会资本进入，是要在茶坪村节余建设用地上进行投资，由此突破了社会资本只能使用国有建设用地的规定。2008年成都市国土局出台《成都市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》（成国土资发[2008]124号）等10多个配套文件，规定集体建设用地可以以多种方式流转及可以用于工业、商业、旅游业和服务业等远远超出现行《土地管理法》的探索。向峨模式的特点是跨区县进行增减挂钩指标流转，这突破了国土资源部关于增减挂钩不得跨县市区的规定。按成都同志们的意见，若不允许跨县市区，指标落地就很难形成土地利益级差，从而无法实现农民整理节余出的增减挂钩指标的价值。且成都市利用灾后重建中国土资源部下放项目审批权的机会，大量地批准立项，都江堰市几乎80%的农村都纳入到立项中了。也是因此，当2010年中央决定对增减挂钩进行限制，按此限制，成都市每年只有8000亩增减挂钩的指标时，成都国土部门的同志说，按这个速度，成都增减挂钩要搞100年，这太不可能了。

    茶坪模式所要突破的是农村集体建设用地的流转及其用途，所涉及到的是建设用地本身。向峨乡模式所要突破的是指标的跨区域流动和指标数量限制，所涉及到的只是指标，而不用到具体实地。指标与实地的最大不同是，指标是无差异的，只有数量而没有区位的好坏。实地则因为区位不同而价值差异极大。虽然指标和实地都可以换取资源，其机制和政策依据却是完全不同的。因为用途限制和区位差异，不同地块土地的价值差异极大。对于特定区位的农村集体建设用地，若用途不受法律限制，土地价值可以达到数十万甚至上百万元/亩，比如目前大观镇农村整理出来的集体建设用地就可以达到80万元/亩。指标则是依据国土资源部所出台的关于城乡建设用地增减挂钩的政策，将农村建设用地的减少与城市建设用地指标的增加挂钩，而让农村建设用地减少变得有价值，这个价值来源于城市建设用地指标的稀缺程度。若城市有足够的建设用地指标，农村建设用地指标减少可以为城市增加建设用地指标就没有意义，城市建设用地指标的稀缺程度决定了农村减少建设用地形成指标的价格。注意，农村减少建设用地的方式即将节余建设用地复垦为耕地形成指标，这里只有指标而不涉及实地。

    成都的同志称形成指标的增减挂钩项目为“大挂”，而要用到实地的农村建设用地项目为“小挂”。“小挂”是成都市的地方项目，由市国土局批准立项，“大挂”不仅受到中央下达年度周转指标的限制，而且要由省国土资源厅批准立项。

    无论茶坪模式还是向峨模式，无论是土地本身还是土地指标，无论是《土地管理法》还是增减挂钩政策，无论是“大挂”还是“小挂”，既然成都市是国家级城乡统筹试验区，且成都市还面临着汶川地震之后灾后重建的特殊性，成都市突破政策是可以理解的。那么，如果将成都市在土地制度安排的突破一般化，情况又会如何呢？若仅仅创新土地制度，不需要政府财政转移支付就可以达到统筹城乡、繁荣农村、大幅度改善农民居住生活条件，及建设“四性”村貌和世界田园都市，这样的土地制度创新就真是太好了。

    到2011年底，以土地制度创新为基础，成都市通过农村土地综合整理项目，共向农村投入约350亿元（其中吸引社会资金100亿元），正是数以百亿计的资金进入农村，而在成都市建成农村新社区和聚居点1400多个，促进了近30万户90余万农民的集中居住，这些集中居住区的农民可以享受到水、电、视、讯、路、气、绿化、教育、医疗、娱乐等公共配套设施，极大地改善了生活环境，初步实现了城乡基础设施和基本公共服务的均等化。

    现在的问题是，引进的社会资金和向城市经营性用地使用者转嫁的30万元/亩的指标费最终究竟由谁来出，及是否可以持续。若可持续且政府不用出钱，成都市就可以通过克服土地政策和制度的障碍，通过创新土地制度来进一步扩大城乡统筹的成果，将当前90万受惠农民扩大到300万甚至600万农民中去。

    我们来看当前成都市借土地来进行城乡统筹中存在的问题。

    三、成都模式的困境

    除政策限制以外，成都市以土地为主要政策手段进行城乡统筹实际上面临着不可持续的问题。

    茶坪村通过联建来获得社会资金的青睐，从而在几乎没有政策投资的情况下，很快便高质量完成灾后重建。茶坪村本身也成为明星村。从2008年至今，在都江堰大观镇和青城山镇，已有数十亿资金借灾后重建时期特殊的土地政策而进入，几乎所有社会资金的目标都很明显，即围绕青城作旅游开发，建乡村酒店和度假村。目前进入到青城山周边农村的社会资金逐步开始进入营业阶段，但从笔者2012年7月到都江堰调研情况来看，因为社会资金投入太密集，乡村酒店几乎已无生意可做，社会资金能否收回投资仍是未知数。也是因此，当前社会资金不再敢冒然进入，即使政府这几年正大力倡导引导。

    进一步说，特定区位的农村集体建设用地转用为经营性用地，就可以免出国有建设用地招拍挂的地价，拥有节余建设农地的村集体和农民因此可以提高土地流转要价，这样就将之前由地方政府所获得的土地财政（卖地收入）变相给到了恰好占据特定区位村庄的农民，特定区位村庄的农民因此可以获得远远超出一般农户水平的好处，如当前大观镇农村整理出的建设用地流转价可以达到80万元/亩，农民整理土地，拆小院并大院，每户除白得一栋别墅以外，还可以分到大笔现金。

    具有商业用途的特定区位毕竟只是农村中的极少数。成都市近年来做土地文章中所引得的100亿社会资金，竟有一半以上投资到了青城山脚下，真正涉及到的农户不过几万人，这相对600万成都农村人口，只是极少数。极少数农民一夜暴富并不代表成都市农民都获得好处了。相反，少数特定区位农民获得了本该由政府卖地获得的土地财政，地方政府财政收入减少，成都市因此更少统筹城乡的财政能力。

    仅就当前成都市社会资金最愿意进入的最具有商业开发价值的青城山旅游业来讲，数十亿元投资进入青城山开办乡村酒店和度假村，一定会出现消费不足的问题。社会资金进来是要赚钱的，供给极快地增加了，消费却没有增加，供过于求的后果不久就会显现出来。除青城山脚下的旅游投资以外，成都市这几年遍地开花不计其数的“农家乐”，都是占地规模很大，投资很大，档次很高的餐饮消费业，这些“农家乐”能否收回投资，再过几年还能维持下去吗？从笔者在成都市的调查来看，情况不容乐观。

    也就是说，茶坪模式通过实地来吸引社会资金从而建设高标准农民集中居住区的模式，只可能在特定区域惠及有限的农民，而不可能让成都市600万农民中的多数受惠。成都市显然不可能指望具有强烈赢利冲动的社会资金来统筹城乡建设高标准的新农村。当然，作为一种并不重要的补充，茶坪模式也可以无害。

    因此，我们重点来看向峨模式。

    向峨乡是利用城乡建设用地增减挂钩政策来获得灾后重建资金的，具体就是整理建设用地形成指标，然后由政府收购。2008年向峨乡的指标价为15万元，现在成都市大幅度提高农民集中居住区的建设标准，而使农村建设用地整理成本大为提高，成都市因此已将指标价提高到30万元/亩。

    据成都市国土局的统计，成都市农村共有大约150万亩宅基地，可以整理出至少100万亩宅基地。若这100万亩整理出来的节余宅基地都变成指标，由政府收购，即使按30万元/亩，成都市也要投入3000亿元来收购指标。从成都市目前进行城乡统筹的心态来看，一万年太久，只争朝夕，成都市显然是希望在很短时间即能完成城乡统筹建设新农村目标的，假定这个时间最长为10年，平均下来，政府仅收购指标，每年就要花300亿元，加上其他支农资金每年几十亿，成都市每年投向农村资金量就要接近400亿元，这相对于成都每年几百亿的公共财政收入，实在是过于庞大的支农支出了。成都市政府显然拿不出这么多钱来。

    办法就是前面所讲向城市经商性建设用地需求方转嫁，比如规定城市经营性建设用地必须“持证准用”，即必须按同比例以30万元/亩购买增减挂钩指标。现在的问题是，成都市每年只有大约2万亩新增经营性建设用地，即可以从开发商那里收到约60亿元转嫁获得的“持证准用”收入，与成都市每年所需高达400亿支农资金还差得很远。

    麻烦还不止这些。成都市政府试图通过“持证准用”将增减挂钩成本向开发商转嫁，而开发商显然会有自己的理性算计，他们会依据自己对经济形势的判断和卖地价格的判断来调节自己的“买地”及投资意愿。也就是说，在开发商那里，持证准用与否不重要，他们买地时支付的成本是一个总数，无论地方政府如何决定这个总数的构成，即无论地方政府在卖地款中加上什么税费比如水利建设费，城市维护费或持证准用费，开发商都不会做冤大头。政府拍卖土地时，所定底价越高，开发商就越是没有参与拍地的积极性，底价超出开发商心理预期的底线，则土地拍不出去。开发商的商业预期和对土地的心理预期并不随着政府在土地上增加费用而变。总之，持证准用也好，其他费用也好，羊毛出在羊身上，看起来转嫁到开发商的增减挂钩指标费，不过是由开发商提前预支每亩30万元的购地成本，到了买地时再减少相应支付而形成平衡。政府看起来从开发商那里额外获得每亩30万元的持证准用收入，其实在卖地时每亩又相应减少了30万元的买地收入。

    换句话说，看起来转嫁到开发商那部分的增减挂钩指标费终归还是由地方政府以减少土地财政收入来进行了支付。

    无论如何，通过增减挂钩，成都市可以获得大量新增城市建设用地指标，这在当前国家保持偏紧建设用地供给，全国各级地方政府都深感建设用地稀缺背景下，成都市用30万元/亩来获取了城市建设用地指标，也可以算作一件好事。

    问题同样在于，成都市本来可以以更低成本来获得城市建设用地指标。比如我们可以设想有这样一个市场机制在增减挂钩政策实践中起作用：鼓励农民整理集体建设用地，农民节余建设用地形成的指标作为供方，与作为需要城市建设用地的需方进行交易，因为农民数量庞大，且农民有着强烈的改善自己居住生活条件的期望。因此，只要整理土地节余建设用地指标所换取资金可以建设稍微好于目前居住条件，农民就愿意参与，这样的指标价位，在成都农村也许只要10万元/亩。供需双方进行交换，需方只有政府一家，供方是众多农民，则农民整理出建设用地指标最低价者，政府先收购，这样，成都市就可以以每亩指标10万元来大量获得城市新增建设用地指标。

    当前成都市决策层的想法恰是逆以上市场机制而为的，即成都市按照“四性”要求进行农民居住区建设，要求所有新建农民居住区必须做到1+N的基础设施和公共服务设施的高标准配套，从而极大地提高了土地整理成本，之前本来每亩10万元，现在涨到30万元。

    成都市决策层的想法很清楚，就是要高标准建设农村，要让农村享受到城乡统筹的成果，要让农村土地综合整理的成果惠及农民，要大幅度提高农民的居住生活条件，要让保持了千百年传统生活的农村发生巨变，要建设现代化的新农村。这正是我们在成都市参加农村土地综合整治村庄所看到的美丽景象。

    现在的问题只是，成都市本来可以以10万元/亩来获取的城市建设用地指标，因为要搞城乡统筹建设美丽乡村而实际是按30万元/亩来支付，政府就必须要有更强的财政实力来支持城乡统筹事业。

    政府很快即发现自己的财政能力不足，因此想通过市场机制来消化城乡统筹的成本，成都市因此推出了引进社会资金，建立农村产权交易所，持证准用等貌似市场的机制，但正如前面分析，实际上，成都市统筹城乡本身就是资源再分配行为，是以城带乡，以工哺农，以城市财政支援农村建设的政府决策，而完全不是市场行为。是政府再分配而非市场机制在成都市的城乡统筹中起到了决定性的、根本的作用。成都市以及学界都误会了成都城乡统筹的实质，而以貌似市场机制来解释，越解释越是不通。

    若成都市城乡统筹归根结底只是及只能是政府再分配行为，则成都市决策层就必须考虑，政府有多大财力来推进“城乡统筹、重点在乡”的建设事业。到目前为止，成都市以土地作为城乡统筹的媒介，向农村转移了大约350亿元资金，包括其中100亿元社会资金，这是成都市城乡统筹中美丽乡村建设取得的成效，土地综合整理改变村庄模样的物质基础，但这350亿元的成本归根结底要由成都市财政来出（包括直接支出和减少土地财政收入的间接支出两种方式）。

    就笔者在成都市调研所获情况看，即使这350亿元要由成都市财政直接间接支付的资金，成都市大多仍然未支出，而是将压力加到政府性的城投公司上面，到农村进行土地综合整理，资金已经投入进去了，土地指标正开始整理出来，政府也就必须拿出真金白银来收购指标以让城投公司收回整理土地的支出还贷。现在成都总体情况是，城投公司和社会资金已经投入350亿元到农村整理建设用地了，但绝大多数整理节余的建设用地还正在等待复垦验收以形成建设用地指标，指标最终要由政府收购，现在成都市政府看起来好象完全没有准备好这笔收购指标的巨款。

    或者说，现在投入350亿元农村土地综合整理资金，在全市30多万户90多万农民的1400多个点上进行的城乡统筹建设，农村建设已有模样，投入整理土地的资金又还没有形成建设用地指标来让政府收购，政府这时是最为愉快的了：极大地改变了农村的模式，按“四性”要求和“1+N”标准极大地改善了90万农民的居住生活条件，政府却几乎没有出什么钱。

    但政府的好日子也快结束了，因为城投公司和社会资金终究要收回投资，他们整理出来的指标，政府必须按30万元/亩的保护价收购。成都市在财政能力有限、且财政支出基本上都是刚性的情况下，从哪里再挤出数以百亿计的资金收购建设用地指标？

    更进一步，尚若仅仅是涉及到30万户90万人的以农村土地综合整理为主要政策手段的城乡统筹成果，成都市政府财政都难以消化，则成都市要想在短期内即在全市600万农民中取得同样的城乡统筹成果，这岂不是不可能完成的任务？