四、成都市城乡统筹中的认识误区

    成都市的城乡统筹以土地作为主要媒介，以土地制度作为主要政策工具，这样一种路径的城乡统筹也就有其固有的优点与不足。

    先来看优点：

    1、真正转移了大量资源进入农村，做到了以工哺农，以城带乡，让利于农民，并极大地改善了农民的居住生活条件，做到了“城乡统筹、重点在乡”。

    2、按“四性”、“1+N”高标准建设农民集中居住区，不仅仅是改善了农民的居住生活条件，而且可以做到“一代人建几代人房子”，从而避免当前全国农村普遍存在的一代人建几次房子的极大浪费。因为经济发展很快，农民有钱就建房，建房就过时，过时再重建，农民的收入全都用于建房了。现在按较高标准，一次性投入建房，就可以管上多代，这样可以极大地减少农民在建房上的浪费。

    3、成都市在城乡统筹中特别强调尊重农民意愿，充分尊重农民主体性、发扬民主，将好事办好。

    4、让农民退出了多余宅基地，节约了土地资源。

    同时，成都模式也有其固有缺点：

    1、项目立项及审批制，使不能获得立项的农民被排斥在外。

    2、因为高标准必须低速度，从而影响了成都市大部分农民从城乡统筹中获益的公平性。

    3、因为以土地为媒介，就使得农民以至地方官员对土地有了一种错误认识。以前宅基地不值钱，现在出现了宅基地拜物教，从而导致在农村建设用地上过度做文章。

    4、一个预料不到的后果是，农民既然可以在农村建房获得财产性收入，农民本已进城也在农村建房就造成了资源浪费。本已自动退出宅基地的农民，现在却又要回去建房。与此相关，“三集中”时是要让农民进城，而现在以土地为媒介的城乡统筹却让农民都留在了农村，这也许是成都市政策层近年提出建田园城市的迫不得已吧。

    5、难以持续、全域建设不可能。

    6、破坏规划。

    造成以后不足的，源自以下几个重要的认识误区：

    1、误会了土地资源。

    成都同志喜欢说的一句话是变土地资源为资产为财产，因为土地是资源，通过市场机制激活资源，通过建立城乡统一的土地市场来让土地在城乡之间自由流动，从而有效配置土地资源，“显化”土地价值，实现土地的级差收益。等等。

    所有以上说法都似是而非。土地最重要的特征是不可移动，不可移动的土地如何在城乡之间自由流动，这本来就是很奇怪的事情。正是土地的不可移动性而使建设用地不可能形成完全市场，要不然日本成田机物长达几十年的“钉子户”断不可能长期存在下去。同时，一般所讲土地资源是指具体的土地，而城乡建设用地增减挂钩中，农村集体整理建设用地所节余出来的宅基地只是通过复垦为耕地而变成城市建设用地指标，然后由地方政府来收购指标，若一定要说这样的指标也是资源的话，则这种资源是极为特殊的资源，是国家偏紧建设用地供给造成地方政府城市建设用地稀缺所形成的资源，这种稀缺是国家政策约束所致，政策目的是使地方可以在建设用地稀缺背景下更加节约集约用地。或者说这是国家有意保持的稀缺，并非真正土地指标资源的稀缺。农民将宅基地复垦为耕地，复垦是要花费的，耕地价值是很低的，若农村建设用地是资源，何以更有价值的宅基地通过一定成本的复垦，反而变成了不值钱的耕地？离开城乡建设用地增减挂钩这一特殊政策，我们就无法理解偏远农村建设用地的资源性质。

    农地因为可以生产农产品而具有价值。建设用地因其处在具有商业价值的区位而有商业价值，不具备区位优势又不能农用的农村建设用地可以用于为农民提供生活起居的空间。若农民搬到城市去住，宅基地上的住房倒掉，将宅基地复垦为农地从而可以获取农业收入，不然就是荒地。土地是用作宅基地还是耕地，属于国家土地管理政策的一个部分，我们不可能通过自己的政策设租再来寻租，凭空创造巨额土地利益，从来就没有这样的空手套白狼的土地资源所转化为的资产和财产。世界上没有免费午餐。

    2、误会了土地制度。

    成都的同志似乎认为，制约当前成都城乡统筹的主要障碍是现有的土地法律和政策，所谓试验区，就是要对现行土地法律和政策中不适应城乡统筹实践的部分进行改革。抽象地讲，成都同志的认识也没有错误，具体来看，成都同志误会了当前中国土地制度。

    成都市在土地制度上想做的两项最大探索：一是《土地管理法》对农村集体建设用地的用途和流转的管制，二是征地制度。这两者又是相互联系的。具体地，就前者来讲，成都的同志认为，如果允许农村集体建设用地流转及可以用作经营用途，则农村集体建设用地就可以获得与城市建设用地同等的价值，从而可以极大地释放出农村集体建设用地的价值。成都的同志忽视了，仅仅只有特定区位的农村建设用地才有商业开发价值，若这一部分土地可以自由转化为商业用地，则这一特殊区位土地将获得远超过之前价值的增值收益，从而可以让这块土地上的农民一夜暴富。问题是，在当前的土地制度安排下，因为农村集体土地不允许流转及用于经营性事业，要用于经营性事业必须经由征收程序将集体土地征收为国有建设用地，然后通过招拍挂来转让土地使用权。国家以较低价格征地而以较高价格卖地，就获得了卖地的财政收入，正是有了卖地的财政收入，地方政府才有能力进行城市基础设施建设，才可能降低对中央财政的依赖，才可以实施“城乡统筹、重点在乡”的发展战略。我们可以设想，如果成都市大量商业性用地不使用国有建设用地而使用农民集体建设用地，则虽然那些区位优越（但相对全体农民只是极少数）的农民可以一夜暴富，成都市政府的土地财政收入却必会大幅度下降。这样一来，成都还如何有可能在成都全域进行土地整理和建设美丽乡村？

    成都的同志对土地制度误解的第二点恰是征地制度。在成都调研期间，屡次听到这样的话：政府将农民的地低价征收而转手高价卖出，政府是富了，农民却穷了。政府要缩小征地范围，让国有土地与农村集体建设用地同地同权同价。土地应当征转分离，农业用地转为非农用途并不一定非得由国家征收，等等。这种说法的意思是，应该让特殊区位的农民获取其土地非农使用的增值收益，包括农地也不应由国家征收而应由农民自由决定是否转用。这样做的结果就是进一步加剧取消农村建设用地经营性用途管制的严重后果，即特定区位的农民将通过土地来获取工业化和城市化的大部分经济发展剩余，当前构成地方政府最重要财力来源的土地财政就转而养出一个土地食利阶层。占全国90%土地不具有商业开发区位优势的地区，因为缺少土地财政的支持，国家更加无力为90%的农民提供有力的财政转移。从成都市情况来看，若成都市土地财政的收入都被特定区位农民占有，成都市还可以拿什么财力来搞城市基础设施建设和统筹城乡？

    3、误会了市场机制，或本来就是再分配

    成都市希望借用市场机制推进城乡统筹，从形式上看，成都市城乡统筹改革的土地制度安排中，看起来也有一些市场经济的元素，其中有些说法更是借用了市场经济的词汇，如成都市农村产权交易中心，城乡建设用地指标交易（30万元/亩），土地价值显化，对价，等等，但只要深入进去仔细看，所有这些市场机制全是误会，其实质都只是再分配经济即成都市以地方政府的财力为基础，在全市推动城市资源向农村转移，从而做到统筹城乡发展，并因此让农民的居住生活条件、基础设施和公共服务条件有更大改善。既然实质上，归根结底成都市的城乡统筹是再分配，成都市的决策层就一定要头脑清醒到底成都有多大财力在城乡统筹中通过土地这个媒介向农村进行转移，及选择什么样的具体方式转移和采用什么速度转移。

    五、当前中西部农村和农民所面临的主要问题

    成都市以土地为媒介进行的城乡统筹对全国有什么借鉴意义呢？下面我们讨论当前中国农村所遭遇到的一般问题，在此基础上，笔者试图提出一种新型的城乡统筹路径。

    先讨论当前中国农村和农民所面临的主要问题。

    在人财物不断从农村流向城市，以前相对封闭的村庄越来越开放的背景下，乡村社会基本秩序的维持越来越难。如何通过自上而下的转移支付来维持农村基本秩序，来满足农民生产生活中的基本需求，以继续保持农村在中国现代化进程中稳定器和蓄水池的作用，是当前国家发展所必须进行的战略决策。在城乡统筹这一政策话语下，如何有效向农村输入资源以建设农村的问题就是显得尤其迫切而具体。下面我们讨论当前农村所面临的主要问题。

    1、农村基础设施和公共服务不足。

    在农村人财物流出的背景下，相对封闭的农村社会系统瓦解，农村社会自主供给公共品的能力快速下降，加之取消农业税的同时，也取消了乡村集体向农民收取的“三提五统”和共同生产费，从而导致农村基础设施和公共服务等公共品的内生供给能力解体，农民维持基本生产生活秩序变得困难。

    虽然取消农业税后，国家开始大规模向农村投入资源进行建设基础设施，但正如前面所讨论的，由条条专政的公共品供给与不同地区农民千差万别的公共品需求之间存在严重错位，一方面是国家为农民花了很多钱，一方面农民仍然是种田难、行路难、获取基本公共服务难。

    如何通过自上而下的转移支付为农民提供相对充分的基础设施和基本公共服务，从而解决他们生产和生活所需要基本公共品的问题，是当前农村政策的重点和难点。

    2、农民不知道该到什么地方居住。

    当前农村出现的一个严重问题是，农民不知道自己应该到什么地方居住，在何处生根。农民祖祖辈辈生活在村庄中，在传统宅基地上建新房似乎是顺理成章的选择，但在当前农村人财物大量流出农村的背景下，原来的村庄中有越来越多人已经在城市买房，还有不少人已经搬到集镇居住，还有人在乡村道路两边搭小棚子居住，村庄越来越萧条，相应就是村庄基础设施建设越来越困难，路难走，伴难寻，冷冷清清，小孩要找个伴玩都很困难，难道还要再在原有宅基地上花20年的积蓄建一栋房子？

    老房子旧了要倒，新媳妇进门要有新房。新房建在何处？或是到城市买房，或是到集镇上住，或是干脆到乡村公路边上的承包地建房，这样至少还可以享受到乡村公路的交通便利。

    农民建房是大事，花20万元建房，是希望建一次房管几代人的。他因此不能也不敢冒然在旧宅基地建房，他又离不开土地，离不开农业，不敢到城市买房。怎么办，很为难。其中一个临时性的解决办法是到乡村公路边自己的承包地里搭个棚子住着，这样一方面可以享受到乡村公路的交通便利，方便送孙子上学，一方面又可以等待合适的建房机会。

    到中西部农村调查，到处都可以看到农民在乡村公路两边搭建的临时性的简易住房，反映出了农民在如何建房建在何处的纠结。

    3、农业很重要。

    为什么农民在建房上纠结？因为他们中的绝大多数还离不开农业也离不开村庄。从农业上讲，当前中国农民主流的劳动力再生产模式是年老父母在家务农，年轻子女外出务工，务农收入加上务工收入，可以让一个农民家庭维持温饱有余小康不足的生活。离开老年人务农收入，农民生活质量就会大幅下降。同时，进城务工年轻人终究会年老，他们很少有能力在城市安居，大多到了一定年龄还要回村务农。

    因为务农，农民住所不能离耕地太远，到县城住是太远了，到镇上住也很难再进行农业生产。在村庄，在乡村公路边上，在集市上住，则可以兼顾农业。正是这个意义上讲，我们说乡镇是消费性的而村庄是生产性的，因为在村庄住就可以兼顾农业生产。

    从村庄角度看，农民祖祖辈辈生活在村庄中，在村庄范围内，每个人都形成了广泛的亲缘地缘相结合的关系网络，这是一个熟人社会的网络也是一个自己人的网络，是人生安全的港湾，里面有确定性，有主人感（在地感），遇到事情可以找到倾诉对象，可以找到帮忙的人。在自己人的村庄中，生活生产都可以预期，人生因此从容。

    因此，不是迫不得已，农民不愿意也不应离开村庄。村庄是农民进城的起点，但进城可能并非农民的终点，进城到一定时期，在特定阶段，农民还可能要回来。回不回得来，在城市生活不好还可以选择回村，就不仅关系到农民的基本人权（选择权），而且涉及到中国能否有一个通过城乡互补调节危机能力的机制建设的问题。即农村能否继续成为中国现代化的稳定器和蓄水池的问题。

    4、如何保护耕地，让农民有序退出宅基地。

    当前农村人口在减少，奇怪的是，据有关部门统计，农村宅基地面积却仍在增加。在中国土地资源仍然十分紧张的情况下，如何让进城农民退出宅基地，及如何减少当前农民普遍过多占有宅基地的问题，是一个重要的政策问题。当前中央试图通过城乡建设用地增减挂钩来解决农民宅基地有序退出，成都则进一步以土地为媒介来推进城乡统筹。各有什么利弊？

    5、国家如何进行有效的转移支付。

    以上问题可以分成两个方面：一方面是农民的需求：他们的处境和他们的愿望。他们有什么样的内在积极性，如何才可以利用和调动他们的积极性；另一方面则是国家的政策目标：让农民集中居住，为农民提供基础设施和基本公共服务，改善农民的居住生活条件，让农民可以享受到公共财政的阳光，构造生产性的农民集中居住点，让农民可以方便农业生产，同时又可以自动退出多余宅基地，以节约耕地。

    这两个方面结合起来，就形成了农民自下而上的需求与国家自上而下的政策目标和资源转移结合起来的领域或平台，在这个平台上，国家通过自上而下的转移资源，充分调动农民内在积极性，从而达到农民和国家都满意的目标。那么，有无这样一个平台呢？

    六、以规划为媒介的城乡统筹

    受成都模式的启发，笔者以为，可以通过规划的集中居住区建设为平台来调动国家和农民两个积极性，同时实现国家和农民的目标。具体地说，在当前广大的中西部农村，尤其是农民居住比较分散难以进行基础设施建设的农村，针对农民改善居住生活条件的强烈愿望，由国家财政出资，地方政府在对农村形势有准确决断和充分征求农民意见的基础上，依托农村传统的集市中心规划设立相对聚集的农民集中居住点，这一居住点交通便利，有比较大的接纳当地农户入住的空间，则，地方政府就可以对此规划设立的农民集中居住点作基础设施的投资，并划出若干空闲地段用于农户到此作建房的宅基地。在划定范围内的所有农户都有资格免费在集中居住区获得一块宅基地，以自建住房。农户免费获得集中居住区宅基地的条件是同时拆除旧房及自动复垦宅基地，复垦宅基地为农户自留地。

    这样，在以农民建新房为手段，以规划设立集中居住区为媒介，地方政府按一定标准（相对较高的标准，比如成都“四性”标准）对规划设立的集中居住区进行规划，建设基础设施，提供基本的公共服务设施（比如成都1+N），并为愿意来此集中居住区农户提供一块合适面积的土地用作自建房宅基地。
    　　
    这样一来，在新型农民集中居住区建设中，政府所要做的事情仅仅是制定规划，设立农民集中居住点，对集中居民点进行基础设施建设并提供配套的公共服务设施，其余事项尤其是农民建房事项，皆由农民自己去做。

    而基础设施和公共服务的档次，也完全可以根据政府财政能力大小进行调节。总之基础设施要远好于之前农民传统的居住生活环境。

    从农民角度来看，在一个环境优美、基础设施良好、公共服务设施齐全，且生活方便离农田不远耕作也很方便的集中居住区，可以免费获得一块自建房的宅基地，这是何等的好事。如果农民本已有建房打算，正在考虑建到何处时，这个可免费获得的集中居住区的宅基地可真是天上掉下来的馅饼，他们会立即着手到集中居住区建房。这样的农户大约要占到中西部散居农户的接近一半。而有些农户刚建新房不久，再到新区建房，一是用不着，二是建不起，这样的农户就仍然在原来的地方住着，这样的农户要占到中西部农户的20—30%。还有一些农户因为经营的原因（比如养殖），或经济条件太差，而不愿、不能到集中居住区自建房。不过，一旦这些农户自己认为时机成熟，他们愿意到集中居住区建房了，则集中居住区就同时给他们划一块免费的宅基地。

    这样一来，经过若干年，散居农民就逐步搬入到政府规划建设的具有良好交通条件、基础设施和完善公共服务的集中居住区居住，农民居住生活条件大为改善，同时，农民又将自己旧宅基地自动复垦为耕地从而增加了中国的耕地数量。政府通过财政转移支付，同样是以土地作为重要的政策目标，但并不像城乡建设用地增减挂钩那样缺少灵活性。这样一种城乡统筹的途径，可以称为以规划为媒介、以直接转移支付为政策工具的城乡统筹，这种城乡统筹最大的好处是充分利用了当前农民强烈的改善居住生活条件的内在愿望，顺势而为，以较小的成本达到了“城乡统筹、重点在乡”的新农村建设目标。这种途径与增减挂钩的大不同是只算大帐不算小帐，比如不与农民算一家一户宅基地的帐。一户一宅，既然已经在集中居住区免费获得了新的宅基地，老宅基地自然就应该退出，现在则是要求复垦为耕地，耕地的使用权仍然归农户。只要农户进入新型集中居住区后退出了老宅基地，就一定可以节约出耕地出来，因为一般来讲，农民过去宅基地面积都比较大，而新型集中居住区会住得相对密集。

    笔者最近十多年一直在全国农村调研，一个直观的感受是，农民对他们人生中最为重大的建房事烦心极多。改革开放以来，中国农民普遍已经建了三代房，结果，一个人的一生要建三次甚至更多次房。建房投资巨大，劳神费力，一代人建多次房和一代人建几代人的房子，之间在资源节省，在积累社会发展成果方面都作为巨大。进入二十一世纪后，农村社会持续发生巨变，其中的核心是农村人财物流向城市，农村变得更加萧条但进城农民其实又不可能真正摆脱农村到城市安居乐业。

    新时期，农民为了追求更高质量的生活，又不敢随便将一生积蓄用在建一栋可能没用的住房，他们便在乡村道路和传统集市边上搭建很多小棚子住，在乡村道路边上和传统集市上住的好处是可以利用公路这一基础设施，生产生活都方便，搭小棚子是因为农民所建房屋往往是在路边自家承包地乱搭乱建的，没有经过合法手续，未办理土地使用证也不可能办下来土地使用证，农民就不敢将一生积蓄用在这里建房子，而只是搭一个临时性的棚子。在棚子生活无论如何是不方便的，但总比之前在老房子住要出行方便生产生活方便，因此，在中西部农村行走，很容易在乡村道路两边，在农村集市边上，看到乱搭乱建的为数众多的小棚子、矮房子，而这些乡村道路和农村集市本身几乎缺少任何像样的政府投资（比如修街道等基础设施），更不用说进行规划了。

    这样，通过顺应农民需求而开展的农村新型居住区规划与建设项目，政府只需要花费很小的代价就可以达到城乡建设用地增减挂钩的所有目标，却没有增减挂钩项目的不良后果。比如，至少比增减挂钩要公平。

    以新型农村居住点规划与建设为媒介的城乡统筹政策具有一系列的正面效应，可以回应当前农民的需要和国家的政策目标。

    1、生产性的村庄。

    新农村应该怎样建？农民应到城市买房？是城市化还是城镇化？城乡统筹是让农民集中到城市去？到镇上买房或建房，在原来住的地方改善基础设施和公共服务条件？还是如成都农村搞农民新型集中居住区？

    回答这些问题，首先要理解当前村庄的经济性质。村庄的经济性质是相对于乡镇来讲的。当前中国高速工业化和城市化，大都是以开发区形式推进的，开发区是工业集中的地方，一般至少要建在县一级，因此，乡镇一级实际上基本上没有引进工业、发展高就业产业的机会。但乡镇驻所的建制镇，不仅有政府机关，办事方便，而且往往交通方便，基础设施良好，因此，乡镇一级就成为农民愿意去居住的地方。乡镇也因此搞起来房地产，向农民卖商品房，有些地区还以乡镇为中心允许农民到镇上买宅基地自建房。总之，当前农民从村庄搬到乡镇居住，已是不可忽视的现象，正在成为一种趋势。

    乡镇居住的好处有三：一是乡镇基础设施比村庄好，生活方便；二是乡镇有更多商业机会，可以从事经营；三是乡镇可能还有务工机会，尤其是沿海发达地区，乡镇都是工业中心，务工机会甚多。

    不过，在当前广大的中西部地区，随着工业集中进园区，乡镇一级办工业的可能性已经很小了，在乡镇居住又在乡镇务工的机会因此很少。没有工业就业作为支撑，大量人口进到乡镇居住，就很难有足够的经商机会。一旦在乡镇居住又不能在乡镇务工经商，这种居住就纯变成了消费性质而不再有生产性。因此，我们说，从经济方面上讲，乡镇是消费性的而不是生产性的。

    与乡镇相对，村庄不仅是农民生活的地方，而且是农民进行农业生产的场所，尤其是年龄偏大的农民，进城务工经商已无竞争优势，在家务农则正好，他们需要通过从事农业生产来获取收入，过好生活。他们若搬到乡镇居住，住处离农田太远，田就无法种了。在村庄住，可以兼顾种田。

    现在的问题只是村庄基础设施和公共服务太差，因此，在农村建立新型集中居民区，由地方政府进行规划，建设基础设施，并留地让农民自建住房，就可以极大地调动农民建房积极性，又不致因此盲目鼓励农民进城镇居住，让他们脱离农业生产。

    理解村庄的生产性，是理解当前中国城乡统筹，理解中国城镇化和理解新农村建设实质的一个关键。

    如果以生产性的村庄建设为基础，在全国具有条件的农村地区开展大规模的由地方政府提供规划和基础设施的新型农民集中区建设，将可以有效拉动内需，且有效地建设可以为未来中国经济社会发展提供健康基础的新型城乡结构条件：即农民可以不脱离农村和农业也可以进城务工经商的具有很大弹性和很强灵活性的中国式城乡二元结构。此方面可以形成战略性政策建设，为本轮经济疲弱提供最佳投资机会。这种投资与之前纯粹泛泛的新农村建设具有完全不同的意义。

    2、城乡统筹的抓手。

    新型农村集中居住区建设，既可以调动农民追求更高质量生活的积极性，又为国家进行城乡统筹建设农村基础设施和公共服务设施建设提供了抓手。

    3、可以全面展开，不存在供需矛盾。

    以国家通过转移支付来为农民提供新型集中居住区的规划和基础设施建设方案不会像成都市以土地为媒介进行城乡统筹所容易出现的供过于求。当前中国经济发展疲软的重要方面是内需不足，如何通过国家投资拉动内需，是当前经济发展中的战略问题。拉动内需这样的战略决策在经济实践中容易被庸俗化。比如通过政府补贴来鼓励农民购买家电，盲目鼓励社会的浪费性消费需求，比如通过设国庆五一长假来鼓励节假日消费。这种被鼓励出来的消费并非真实的消费需求，这样的消费也是一种浪费。

    而当前农民究竟在哪里建房，如何获得更好的居住生活条件，及中国选择什么样的城市化：是可进可退的，是一去不返的，还是去了无处可居的城市化模式和城乡结构关系，这是极大的战略问题。通过国家投资进行规划和基础设施建设，吸引农民到规划区建房，可以拉动社会积极健康的需求，形成经济建设的健康成果，并为中国更好更健康可持续的经济发展提供强大基础。

    4、不需要突破现行土地制度。

    以规划和基础设施建设为媒介的城乡统筹方案，很大的一个好处是不需要对现行土地制度进行调整，且政策设计可以明快简洁，既不像城乡建设用地增减挂钩制度那么繁锁，又避免了成都市试图以市场机制来统筹城乡发展的高度复杂。这一制度以调动农民内在需求和参与积极性为基础，以财政转移支付为政策工具，这两者都十分清晰，无需更多配套制度出台，也不需要改变现行法律和政策。

    即使从设计城乡建设用地增减挂钩初衷的让农民退出宅基地，保护耕地的目的来看，这种以规划和基础设施建设为媒介的城乡统筹也可以顺便达到其目的：凡是在集中居住区获得建房土地的农户必须退出之前农村的宅基地并进行复垦，垦耕地的使用权仍然归农户，这与《土地管理法》规定一户不得二宅相一致。正是这种顺便完成的政策目标，使“规划模式”的城乡统筹具有广泛的适用性。

    5、充分发挥农村作为中国现代化稳定器和蓄水池的作用。

    若农民可以到国家规划并投资进行基础设施建设的集中居住区自建房，他们就既可以获得相对良好的基础设施和公共服务，改善居住资源条件，同时又可以不脱离农业和农村。不脱离农业有两层意义：一是年龄比较大进城务工经商没有比较优势的老年人可以务农获取农业收益；二是进城务工经商的年轻人如果无法在城市获得稳定的就业和收入条件，年龄大了，他们仍然可以选择回乡从事农业生产。选择权是自由的要义。不脱离农村的含义是，农民可以在一个熟人社会中获得生活的意义和生产的帮助。他们在中国快速现代化进程中，并不是孤单地、无根地漂浮在异乡，而是有一个可以归属可以从容生活于其中的家乡。返回农村，回到土地上耕作的权利是农民基本人权。

    一旦农民有了可靠的归属，他们当然可以在有条件融入城市时成为城市体面的一员，他们在城市获得不了体面而有尊严的生活条件，他们还可以回到村庄这个各方面条件都不不错的地方来。这样，我们就可以构建一个农民可以自由流动于城乡，当城市有比较多机会时，农民进城了，当城市出现危机时，农民又可以返乡的城乡结构。这种城乡结构，是通过一正一反，一阴一阳，一快一慢，一发展极一稳定器的对立统一辩证法，形成了相反相承的力量，从而中国农村可以继续作为中国现代化的稳定器和蓄水池，中国现代化的道路上即使遇有风险，也可以从容应对。

    6、一个大致估计

    当前中国有9亿农民，适合方案的区域主要是农民居住相对分散，农村工业化程度不高的中西部地区。东部沿海发达地区，乡村社会基础设施已经比较好且农民大都已建标准很高的高档住宅，这些地区就不再适合本方案。华北相当部分农村，农民居住密集，村庄规模庞大，虽然其基础设施不够好，但再另建新型集中居住区的必要性和可能性都不大。华北农村应该做的就是国家直接对农民既有村庄的基础设施进行建设。

    此外的广大中西部农村，即大约占农民总人口一半以上地区的农村，都可以采用本方案进行城乡统筹建设。

    具体方案可列如下要点：

    a、新型居民点的覆盖范围不应超过5km2，人口不应超过2000人。

    b、按每人1万元进行集中居住区基础设施建设，按4亿有条件建设地区农民计算，约需4万亿基础设施建设投资。

    c、在建设的当年可以带动1/3农户自建房，按每户4人，每栋房10万元投入计算，可以拉动10万亿元农民建房投入。此后大致10年时间，还会有1/3的农民陆续到集中居住区建房，则又带动10万亿元农民的投房投入。

    d、按每户可以节约0.5亩宅基地来计算，一亿农户到集中居住建房，可以节约0.5亿亩农村建设用地。以当前每年国家批准城市年度建设用地计划为600~700万亩计算，节约出来的0.5亿亩农村集体建设用地可以支撑中国10年左右的城市化用地需求。而现在是中国城市化最快的时期。再过二十年，中国高速城市化接近尾声，大规模占用农地进行城市建设的时期一去不复返。那个时候，中国建设用地就不再会象现在这样紧张，土地上的混乱时期也就过去了。

    七、结语

    以上从成都市以土地为媒介以城乡建设用地增减挂钩作为主要政策工具进行的城乡统筹实验中得到启发，提出以规划和基础设施建设为媒介，以公共财政向农村转移支付为主要政策工具进行城乡统筹的新方案，并对此作了简单讨论。从两种方案中，可以更容易看清当前中国城乡统筹的实质及其路途选择的重要性。

    笔者希望此文可以在城乡统筹建设方面，在社会主义新农村建设方面起到抛砖引玉作用。

   [1] 所谓“四性”，即发展性、多样性、共享性和相融性。成都市一些由区县还在“四性”后面加上“九化”，分别为：布局组团化、产业高端化、建设集约化、功能复合化、空间人性化、环境田园化、风貌多样化、交通网络化、配套标准化。