《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》近日印发，这是37年来首部关于中国城市规划的中央会议文件。《意见》共三十条，从多个方面勾画了未来城市发展的路线图，包括协调城市总体规划和土地利用总体规划，提高和优化公共产品和服务的供给能力，改革和完善城市治理机制等内容。
 
《意见》一出，舆论哗然，争议点集中在第十六条“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。”
 
这个模糊的政策目前尚停留在原则层面，既没有配套的实施细则，也没有出台任何新法律法规，急着评判其合法与否意义不大。在现行的法律框架下，政府可以通过合法的途径将小区内部的道路公共化，并不会必然地违反《物权法》。
 
开放封闭小区为何会引起普遍的恐慌？墙者，垣蔽也，大到城墙，小至围墙，最重要的一个功能是定分止争。“定分”意味着在法律上确定权利归属，从而以事先确定的权属界线预防冲突以及作为解决纠纷的依据，即“止争”， 《物权法》的功用正在于此。昔日邻里自愿互让三尺成就六尺巷美谈，但以私地为公路只是谦让的结果，其目的本在于确定界限的同时也化解纠纷。对现代人而言，墙是封闭小区内外的界限，从更大的层面来说，是公与私的界限。《群己权界论》中有这样一句话：“由一人一己之自繇，乃至一会一党之群体，须明白群己权限之划分，使不偏於国群而压制小己，亦不袒护小己而使国群受害”。在私法领域中，保护个人权利可以说是唯一的价值取向，然而公民与国家之间的不对等性是政治社会的内在本质，因此私权与公益之间的张力不可避免。
 
在成为小区业主之后，民众对小区内住房、停车库、共有道路享有的是权利；而在买房之前，他们对住宅区的选择要考虑房子以及小区内的相关配套设施，当然也涉及到住宅区附近的医疗、教育、交通等公共设施，对于许多人来说，后者比前者更为重要，学区房就是最好的例子。这是一种对社会资源的选择，而且选择的先后次序与个人的能力息息相关。社会中的资源不断向某些地区、某些群体集中是一个自生自发的过程，若要强行逆转，很可能徒劳无功，也难免矫枉过正。限制择校、学区房的存废不能阻止人们涌向好学校，空气太差、户籍制度再严格也不能阻挡北漂的脚步，如果只有一条路通向天堂，即便头破血流，又何妨尽力一搏。现代公共治理的复杂之处正在于此，它不仅要界分权利，更要重新分配社会资源，最好能创造更多的资源。
 
因此，不能仅从《物权法》的私权视角来审视《意见》，简单以权利本位的思想反对涉及集体利益的公共决策（政策），政策不仅意味着对当下社会状态的调整修正，也象征着某种（将来的）目标。问题在于，在承认政策干预的必要性前提下，如何确保政策的正当性。“立法者君也，守法者臣也，法于法者民也”，立法权的不均衡自古有之，即便立法主体日渐广泛，但立法者永远不可能变成所有人，更确切地说，立法机构不可能代表所有人的利益，卢梭式的“公意”是一种可望而不可即的状态。无论是立法还是政策，都必然要面对不同利益主体的利益冲突，此时既需要基本的成本—收益衡量，如评估测算去除开放小区之后的行政成本之后，在改善交通、优化城市规划层面能有多少净收益，同时也需要更为宏观和抽象的正义原则，如重新分配社会资源，使之符合社会正义（至于社会正义究竟是林肯式的“机会平等”，还是罗尔斯式的“分配正义”，抑或是阿玛蒂亚森式的“能力平等”则另当别论）。在“实质正义”之外，还要通过广泛的公共参与和充分的公共讨论保证“程序正义”。
 
拆掉围墙、打开大门不是目的，而是试图通过部分小区内部道路公共化，开放其城市功能，改变现有城市交通路网布局。拆墙通路是否能有效解决交通问题仍有待商榷，但毋庸置疑的是，部分封闭小区形成的“断头路”直接影响了城市道路交通，问题在于，这一外部性成本由谁承担，是占有并享受着本应属于更多人的公共资源的小区业主，还是由于早年城市规划失当如今进退维谷的政府？不以城市规划为前提的交通规划都是耍流氓。在《美国大城市的死与生》这部现代城市规划研究经典之作中，简·雅各布斯（Jane Jacobs）写道：“越来越多的规划者和设计者们相信如果他们能解决交通问题，他们就能解决城市的主要问题。（然而）城市有着远比车辆要错综复杂得多的经济和社会问题。在你还不知道城市是如何运行的、需要为它的街道做些什么之前，你怎么能够指导如何来应付交通问题？”
 
需要注意的是，在《意见》第十六条的“新建住宅要推进街区制”之前其实还有一句话，“加强街区的规划和建设，分梯级明确新建街区面积，推动发展开放便捷、尺度适宜、配套完善、邻里和谐的生活街区”，这应当是街区制的目标所在——创建一种充满活力的全新现代城市模式。在这种城市规划的前提下，开放现有的封闭小区才有其意义，不然既难解交通之堵，更为无数人心添堵。
 
在笔者看来，“开放便捷”意味着街区能够保证人们生活和工作的便利，其中最重要的衡量指标应当是有效降低居民每日通勤所需时间，正所谓“最好的通勤是不需要通勤”，如果住宅区和各种学校以及工作区适当匹配，那上班族和学生家长自然不需要每天开车为城市的拥堵和雾霾做贡献；“尺度适宜”意味着街区单元的规模、道路宽度、路网密度都必须作出细致的规定，先从增量管理入手，今后限制超大型小区的出现，在存量管理上，要把握尺度，按照比例原则作出适当调整；“配套完善”意味着城市中的各个街区应当保证居民在较短的距离内享用到尽可能多的商业及生活服务设施，包括饭店、咖啡馆、超市，甚至是博物馆音乐厅；“邻里和谐” 尽管目标朴素，也并不简单，毕竟从乡村到城市是一个不可逆的过程，井水不犯河水的城市陌生人关系若能更进一步，街道上增加了许多“监视眼”，开放的街区空间自然能更加安全。
 
与新的城市愿景相呼应的是，国家治理模式应当有所转变。举例而言，当下的问题，如交通堵塞、征地强拆、房价过高、楼市高库存等，尽管看起来各不相同，但都可以算是城市规划缺乏统一的顶层设计的某种表现，而这又与国家数年来奉行的土地财政政策息息相关。土地财政的副作用显而易见，政府寅吃卯粮，只顾一时的财政收入，基本上缺乏长远的规划。如果政府在出让土地时明确规定单独地块的出让面积（相对现在要小），开发商可以通过多拿几个地块扩大面积，但确保在各个地块之间留有公共空间，可以作为市政道路使用，这样自然比在建成之后重新征路要好得多。
 
从交通规划到城市规划，从社会治理到国家治理，中国城市治理现代化无疑还有很长的路要走。我们态度慎重，因为前方并没有现成的路可以走；我们谨慎乐观，因为再长的路都是人一步一步走出来的。