失速的奇迹

爱德华·格莱泽（Edward Glaeser）在《城市的胜利》一书中写到城市蕴含着的就业机会和发展机遇，将人们从农村的土地上连根拔起，塞进日益膨胀的城市。巴西工业化的迅速发展同时引爆了巴西的过度城市化。从1950年到1980年，巴西的人口城市化水平惊人地从36.2％上升到67.6％，城市人口的年均增长速度超过了5%，而乡村人口增长速度却低于2%，以里约热内卢为首的城市相应地出现了“大城市化”现象。在强迫工业化和过度城市化的双重畸形发展模式下，巴西的人口城市化远快于经济城市化，城市的贫困人口为了在城市继续居住，廉价的贫民窟成为了他们唯一的选择。联合国人居署2003年的一份报告显示，巴西的贫民窟泛滥还要归因于政府的错误管理。为了应对城市贫困，一方面军政府对贫民窟采取了野蛮地拆迁和取缔的手段，大量居民被驱逐，贫民窟完全被置于整体的城市规划之外；另一方面军政府在1966年推出了“全国住房银行”项目，在其21年的统治时期内共建设了约500万套新住房，然而巴西城市人口增长的速度远远超过了经济发展的水平。在“全国住房银行”体系下，为贫困人口提供的住房补贴却被房地产公司变相瓜分。完全依靠自上而下的政府主导模式已经无法解决巴西面临的城市贫困问题。1970年代中后期开始，石油危机引发的大规模金融危机开始爆发，巴西国民经济中一些结构性失衡越来越明显，曾经的经济奇迹骤然而止，20世纪80年代成为巴西历史上“失去的十年”。由于失业率上升和收入下降，军政府主导的全国住房银行系统下的所有组成部分都遭受了严重的危机，最终该系统完全失灵并在1986年被迫关闭。在军政府统治后期的1980年到1985年，巴西贫民窟的数量激增，仅里约的贫民窟数量就达到了近500个，里约的城市人口中有30%居住在贫民窟。

还给居民“城市的权利”

基于对“城市的权利”的认知和对自上而下模式失败的反思，里约政府于1990年代开始构建了贫民窟问题的新的治理框架，即除了政府的职能，市场的作用，还加入了城市居民的角色。里约由此改变了过去对贫民窟采取的取缔政策，转为承认贫民窟的合法性，承认土地占有者的使用权甚至所有权。在新的框架下有三个创新性的变化。首先是以贫民窟升级和改建代替贫民窟拆迁。相比起贫民窟拆迁，贫民窟改建具有成本低以及最大化地降低对贫民窟居民生活的改变等诸多优势。其次是自上而下的完全由大政府主导的模式被基于政府和社区共同主导的多个利益主体协同参与的模式所代替。在治理里约贫民窟的过程中，里约市政府，国际组织、非政府组织、社区组织、贫民窟居民、私有部门等都发挥了积极的协同作用。最后是对贫民窟的理解从被城市边缘化的聚落转为城市比邻而居的社区。基于此，里约的贫民窟改建项目，从传统的物理空间的技术层面升级，转为可持续宜居社区的打造和对贫民窟居民的“人的升级”。

这其中最典型的成功案例就是“Favela Bairro”项目，它又被称为“从贫民区到社区”项目。这个贫民窟改建项目始于1994年，治理范围主要针对居民人口在500~2500人的中型贫民窟，而这一类型的贫民窟占到了里约贫民窟数量的45%。该项目由美洲开发银行提供5.1亿美元的资金援助，里约市政府负责项目的具体设计和执行。截止2014年，总计有139个里约的贫民窟从中收益。“Favela Bairro”项目是巴西首次由市级政府主导治理，首次通过透明竞标让私有部门参与改建，以及首次让居民和社区参与政策制定且拥有最终否定权的项目，它标志着巴西对地方分权治理和“公共私有居民（Public-Private-People）模式”的新的探索。该项目的经验对后泡沫时代的城市规划的影响是深远的。美洲开发银行基于该项目的成功经验，在拉美地区设计了18个类似的改建项目。

参与了“从贫民区到社区（Favela Bairro）”改建项目的建筑师Marcelo Fernandes Vieira认为，该项目最大的成功在于“对人和社区空间”的关注。除了传统改建项目中所涉及的可引用水，公共照明，道路等基础设施改建，里约的贫民窟改建还形成了独有的特点。首先是社区领导力和社区参与。里约的贫民窟形成了一个“居民协会”的社区组织（Residence’s Association），它在贫民窟改建中扮演着反馈居民需求，联接居民、政府、建筑师三方的重要角色。所有具体的贫民窟改建方案再实施前都必须通过居民和居民协会的投票通过。其次是大量的公共空间。里约的贫民窟形象曾经与《天使之城》电影中描述的犯罪与暴力紧紧捆绑在一起，然而近二十年，因为足球和桑巴舞有了新的形象标签，这一切得益于贫民窟改建项目中对公共空间的注重。道格拉斯（Mike Douglass）提出公共空间是形成宜居社区空间和重要组成部分。在里约的贫民窟内，室内的公共空间如图书馆，社区中心为社区居民，特别是年轻一代，提供了知识和技能上的培训；室外的公共空间如足球场，广场等不仅孕育了足球和桑巴舞的明星，也提高了居民的身体素质，而一些室外广场则成为争取权利的民主活动和社区网络形成的发酵地。一些绿色公共空间还极大地改善了贫民区内的生态环境，这其中以“绿化我的法维拉（Green My Favela）”项目最为出名，该项目通过倡导建立社区绿化区域来提高贫民窟的可持续宜居性。公共空间还催生出了新兴的本土市场和小贩，促进了贫民窟内的经济发展和居民的就业。更重要的是公共空间加强了贫民窟居民对他们所生活的社区的认同感和归属感，这是从贫民区到社区转变进程中的关键之一。除此之外，里约的贫民窟内还形成了波西米亚（Bohemian）风格的艺术家和文化区。与政府主导设立的文化区不同，波西米亚风格的文化区是由艺术家主导而自发形成的。在里约最大的贫民窟内随处可见彩色的壁画，这些自发的艺术创作改变了贫民窟居民对其自身和他们所生活的贫民窟的消极解读，高度的文化自觉累积出了高度的文化自信。这其中最出名的是“彩绘都市（Favela Painting）”项目，它由两个荷兰艺术家创立，由几十名在里约贫民窟内生活的年轻人共同创作完成，他们通过彩绘把生活的贫民窟变成了一个充满活力的社区。项目的创始人Jeroen Koolhaas和Dre Urhahn表示，他们想通过绘画改变外界普遍对贫民窟错误的解读，“贫民窟不是只有毒枭和犯罪集中的场所，它们是我们生活和热爱的社区。”