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张晒：城管与摊贩故事背后的逻辑
作者： 来源： 发布时间：2014-10-18 09:16:00 阅读：
权力生产与社会控制:"城管与摊贩"故事背后的逻辑城管在履行重塑中国社会秩序的使命同时，也给处于社会底层的摊贩们造成了一定程度的伤害。
- 权力生产与社会控制:"城管与摊贩"故事背后的逻辑
城管在履行重塑中国社会秩序的使命同时，也给处于社会底层的摊贩们造成了一定程度的伤害。在缺乏公民自治传统和制度资源的转型中国，城市管理的可行路径应该是推行“合作共治”的模式，而既不是一味的“政府控制”，也不是纯粹的“摊贩自治”。
内容提要：改革开放之初，中国城市中出现大规模的流动摊贩，挑战和威胁既定的社会秩序，而既有的权力网络资源又难以应对，社会出现了“权力真空”，从而有可能引发“社会失序”。在此背景下，中国政府巧妙设置了一个性质特殊的新部门——城管，来进行“权力生产”和实施“社会控制”，以重塑中国城市的社会秩序。城管在履行重塑中国社会秩序的使命同时，也给处于社会底层的摊贩们造成了一定程度的伤害。在缺乏公民自治传统和制度资源的转型中国，城市管理的可行路径应该是推行“合作共治”的模式，而既不是一味的“政府控制”，也不是纯粹的“摊贩自治”。
关键词：转型中国；城市管理；权力生产；社会控制；合作共治
“城管”与“摊贩”是当代中国城市管理中十分特殊的两个群体。关于“城管”与“摊贩”的研究，目前主要集中于法学界、社会学界以及行政（或公共）管理学界。法学界主要探讨城管与摊贩存在的法理依据、城管如何规范执法，以及如何运用现有的法律调解和处理城管与摊贩之间发生的纠纷与矛盾等；①社会学界和行政（或公共）管理学界主要研究城管与摊贩对城市公共空间的影响、如何对“摊贩的社会”进行有序地管理，以及如何维护摊贩的生存权与工作权等。②但是，无论是法学界，还是社会学界和行政（或公共）管理学界，都没有深入探讨和解释一个问题：中国政府为什么会选择“城管”来实现对城市的管理与社会秩序的重塑？中国“城管”作为一个事故频发且备受社会诟病的执法部门，在坚持“以人为本”与创建和谐社会的背景下，为什么不被政府纳入深化改革的范围？这其中是不是有什么深层次的逻辑？如果有，这个逻辑又是什么？③基于此，本文采用“国家——社会”关系的理论框架，尝试梳理与分析转型中国城市管理即“城管与摊贩”故事背后的逻辑，并由此提出转型期中国城市管理的可行路径。
一、流动的摊贩社会与治理权力真空化
改革开放以前，由于户籍制度造成的城乡二元体制分割、单位所有制造成的职业分割，使得整个中国社会的流动性较弱。改革开放之后，身份界限、社会关系界限在一定程度上被打破，在工农业之间、城乡之间以及沿海和内地之间比较收益出现巨大落差的语境下，大批农村劳动力涌向沿海和城市寻找就业机会；同时，城镇劳动就业的市场化改革和城乡劳动力市场的发展，进一步加剧了中国社会的流动。
然而，在中国大规模的流动人口中，尤其是在进入城市工作、生活的人群当中，并不是每个人都能获得一份正式的职业或稳定的工作，很多人只能自谋职业或简单创业，以一种“弥散型”④的方式聊以为生，“摊贩”⑤就属于这样一类人群。中国目前摊贩的人口规模不少于3000万，⑥以至于被外界称为城市中的“摊贩的社会”，分散性、边缘性尤其是高度的流动性⑦为其主要特征。
一般而言，社会流动会给社会带来两个方面的影响：一方面，社会流动能够激活社会的阶级、阶层结构，避免社会群体的僵化与凝固，给社会增添活力与动力；另一方面，社会流动容易增加让人难以预见的风险，从而挑战和威胁既定的社会秩序。塑造并维持稳定的社会秩序通常依赖于三个层面的作用：一是人性、理想、信仰层面的作用；二是道德规范、管理制度层面的作用；三是法律、法规层面的作用。⑧就转型中国而言，人性、理想、信仰，道德规范、管理制度，法律、法规等等，均处于流变或者在建状态，它们难以应对大规模社会流动对社会秩序发起的挑战与造成的威胁。在这样的背景下，“社会失序”⑨就会在一定范围内产生。事实上，由于社会的高度流动性以及国家调控能力的弱化，改革以来中国的大中小城市里已经出现了各类问题，各种刑事犯罪案例明显增加，小偷小摸、卖淫嫖娼、吸毒贩毒、赌博活动等不良现象多有发生，它们一起汇集成新中国成立以来规模最大的第五次犯罪高峰。⑩这引起了政府的高度警觉。
总之，在社会流动尤甚的“摊贩社会”出现的“权力真空”及其有可能引发的“社会失序”问题，成为转型期政府面临的一大隐患，并严重挑战着“稳定压倒一切”的执政方略⑪。那么，对于中国政府而言，理性的决策应是想办法填补“权力真空”以避免城市中出现动乱层面的“社会失序”。如何填补“权力真空”即选择什么样的具体手段或者方式来弥补“权力真空”呢？这是问题的关键。
在研究转型中国的社会管理与社会调控时，王沪宁曾指出，任何社会的调控形式绝不是个人好恶的产物，而是取决于社会资源总量所能允许的程度。⑫唐皇凤也认为，从一定意义上讲，任何国家治理方式和公共政策的选择都受制于当时国家治理资源的存量与结构。⑬这就是说，填补“权力真空”的手段与方式，要受国家治理资源的总量与结构的制约。此外，福柯曾经指出，前现代权力的功能是进行简单再生产；而现代权力定位在扩大再生产上，它的运作方式是“自我放大”，即总是在应用过程中持续不断地增强和扩充自己的力量。⑭中国政府选择“城管”以应对“摊贩的社会”的挑战，是否也遵循了以上的逻辑呢？如果是，这个逻辑又是如何展开的呢？
二、权力生产：资源的扩充与组织的异化
由上，在中国城市社会尤其是“摊贩的社会”之中，国家权力出现了真空，以往的国家权力网络无法实现对“摊贩的社会”进行渗透与控制。
那么，要突破“权力真空”的困境，就必须进行“权力生产”，补充权力资源与治理资源。如何进行“权力生产”呢？主要有两种方式：第一种方式是，扩编现有的公安警察部队，壮大警察这支队伍的权力资源进而增加治理资源；第二种方式是，重新设置新的部门，作为公安警察的补充资源。在一般情况下，这两种方式都是可取的，并且不存在实质性的差别。然而，由于政府机构改革一直是十一届三中全会之后中国政府努力推进的一项重要工作。而且，就在1998年，中国政府还启动了改革开放以来的第四次机构改革，精简、统一、高能是其基本原则，调整政府组织结构，实行精兵简政是其重要内容。⑮在这样的背景下，扩编警察队伍的做法显然是欠妥当的，而且，即使是扩编警察队伍，需要扩编多少警察才能填补权力资源与治理资源的缺口呢？这也是一个棘手的问题。因为“摊贩的社会”是高度流动的，其对权力资源的消耗量无法精确计算。再说，扩充警察队伍也需要相应的配套资源，比如，办公场所、武器装备、工资待遇，等等，其数量将会非常之大，这对中国政府来说，将是不堪承受的负担。如此一来，对于第一种方式，就只能放弃，而只能选择第二种方式。第二种方式，似乎也与国家精简机构和工作人员的精神相悖，但是，如果操作得好，也不必然会背离国家“精兵简政”的改革原则；是否相悖，在很大程度上取决于国家对所增设的部门的定性以及定位——这给问题的解决预留了一个可以发挥的空间。
众所周知，在中国政府的宏观管理体系中，除了狭义上的政府部门以外，还包括与政府部门密切相关的庞大的事业单位。而历次政府机构改革所针对的重点均是狭义上的政府部门，庞大的事业单位则并不在政府机构改革的范围之内，或者说没有针对它们的实质性改革举措。而且，事业单位的地位与政府部门虽存在差别，但是，其管理权限和社会作用却与政府部门并不存在实质性差别，甚至于，事业单位时常还能够发挥政府部门所不能发挥的作用。这样一来，在政府机构改革的背景下，为了弥补权力资源不足的问题，就可以增设一个既不与“精兵简政”精神相违背、又能够发挥出比政府部门作用更大的事业单位。
顺着这样的思路，在世纪之交，中国政府开始着手这项工作。1997年，经国务院批准，北京市宣武区在全国率先启动城市管理综合执法试点工作。当年5月，北京市宣武区成立中国第一支城管队伍——城市管理监察大队。不久以后，城管制度在全国铺开。截至2007年12月，全国先后有1076个城市（包括县级市804个）开展了“相对集中行政处罚权”的试点。在城管部门的设置过程中，国家巧妙地赋予了城管部门有别于其他国家行政机关的性质，即作为事业单位而非行政机关而出现，城管部门既没有专门的国家级行政机构对其进行管理，也没有省厅局级机构对其进行管理，而是直接隶属于市或县一级的地方政府。⑯这样的特殊性质也就赋予了地方政府极大的自主权。其结果是，地方政府利用“城管”顺利地完成了“权力生产”，从而有效地扩充了治理资源。这主要体现为城管执法队伍10年间迅猛发展到几十万人⑰，处罚权限涉及到13个方面308项职权⑱。
然而，在扩充了治理资源的同时，“权力生产”也导致了城管部门的异化。城管部门的异化根源于国家对城管“相对集中行政处罚权”的规定。据国办发[2000]63号文件和国法[2002]17号文件的规定：行政处罚权相对集中交由城管部门行使之后，其他相关职能部门如果仍然行使已经划归给城管部门的行政处罚权，其所作出的相关处罚决定一律无效，并且还要依法追究部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员的法律责任。⑲这在赋予城管部门极大的权力的同时，也为城管部门的异化埋下了伏笔。所以，在权力生产的过程中，城管部门也逐渐变为一个融行政管理、行政执法职能于一体，集行政审批、行政处罚大权于一身的部门，即一个新的“特权机构”⑳。当然，更能反映异化问题的还是城管部门手执“相对集中行政处罚权”的尚方宝剑，大规模地招募社会人员充当城管“临时工”，如市场协管员、市场辅管员等等。
按照常理，城管部门招收“临时工”本是一件无可厚非的事情。而且，城管部门增设“临时工”岗位还具有一定的积极作用，一方面，它可以为社会闲散人员尤其是其中的年轻人提供就业岗位，从而能够在一定程度上缓解社会的就业压力；另一方面，它也能够节省地方政府的管理成本，进而提高行政管理效能。然而，由于城管部门权力的膨胀及其组织的异化，致使“临时工”不仅发挥不出应有的积极作用，却反而进一步加剧了城管部门的异化。身份为“临时工”的城管执法人员，化身为“街头官僚”21。他们执行力强——听领导的话，战斗力强——敢于打、砸、抢，比起正规的在编人员，其执法效果在地方政府的领导看来更为明显；而且，即使在执法过程中引发了严重的事故，当地政府以及城管部门也能够借“临时工”的托词将责任推脱得一干二净——这也是在编人员所不及的。
比如，2010年10月至11月期间，郑州市接连发生四起城管执法人员粗暴执法的打人事件，但担责者均为“临时工”；又比如，2013年5月31日，延安城管“跳踩商户头部”激起轩然大波，处罚却由“协管员”埋单；再比如，2013年6月4日，柳州市一伙城管执法人员在执法过程中将一女店主暴打，但政府出来澄清是“临时工”所为……城管部门的异化在这里体现得淋漓尽致。总之，政府通过设置城管部门进行“权力生产”，一方面扩充了治理资源从而为城管实施“社会控制”奠定了基础；另一方面却导致了城管部门的异化，为城管部门的粗暴执法埋下了祸根。
三、社会控制：秩序的重塑与风险的再生
对于城管的“社会控制”功能，首先可以从城管部门的机构设置管窥一斑。以武汉市城市管理委员会为例。作为省会城市和副省级城市的城管部门，武汉市城市管理委员会在全国具有典型意义，它能够全面而直观地反映中国城管部门的性质、样貌与特色。武汉市城市管理委员会规模比较庞大，它一共设置了43个部门，其中，机关处室16个，直属单位11个，区域管局13个，执法大队3个。具体为：办公室（信访处）、政治处、财务处、法制与执法监督处、市容督察处、110联动工作处（城市管理应急指挥中心）、市政设施管理处、环境卫生管理处、基础设施建设管理处、户外广告灯饰管理处、查处违法建设工作处、技术处、离退休干部处、直属机关党委、市监察局驻市城管局监察室、市总工会市城管局工作委员会，市城管局直属分局、市城管局水上管理处、江汉路步行街地区管理办公室、汉口火车站广场管理办公室、市桥梁维修管理处、市燃气热力管理办公室、市城管局材料站、市环境卫生科学研究设计院、市机动车道路停车收费管理中心、市固体废弃物管理处、市垃圾无害化处理中心，以及下辖的13个区的13个分局、2个经济技术开发区（东湖新技术开发区、武汉经济开发区）的2个城管执法大队和1个生态旅游风景区（武汉东湖生态旅游风景区）的1个城管执法局。
通过审视武汉市城市管理委员会的机构设置与部门名称，我们不难获得两方面的信息：首先，武汉市城市管理委员会在空间地域上基本实现了全覆盖，从城区到郊区，从郊区到农村，没有一个空间区域不在城管的管辖监控范围之内。“空间是政治的、意识形态的。”23空间地域上的全覆盖，标志着城市管理委员会所代表的国家权力网络深入到武汉市的每一个角落。其次，武汉市城市管理委员会在业务功能上基本实现了全覆盖，包括了市容环卫、园林绿化、城市规划、公安交通、工商行政、市政管理、停车管理、公用事业管理，等等，城市的所有事务无一不被纳入城管的业务范围。业务功能上的全覆盖，标志着城市管理委员会所代表的国家权力网络渗透进武汉城市管理的方方面面、点点滴滴。这样一来，国家通过城管组织与业务的全覆盖，实现了对城市社会的全方位控制。换言之，在城市管理委员会所代表的国家权力的笼罩与监控下，城市的任何地方与任何领域都不再会有“权力真空”。“摊贩的社会”可能发生的风险完全被置于国家权力的视线下，国家再也不用担心“摊贩的社会”可能引发社会失序。
此外，城管部门的“社会控制”功能还可以通过城管部门日常的工作实情来呈现。我们首先来看城管的“常态式”管理。这里以首都北京的城管为例。比如，北京市东城区“将全区25.38平方公里范围划分为1652个网络单元，由城市管理监督员对所分管的单元实施全时段监控，并明确各级地域责任人为辖区城市管理责任人”。24同时，北京市“在城八区38个重点点位、35条主要大街，实行人员定点监控、车辆巡查执法试点工作，努力达到部分重点地区全天候、全覆盖、精细化的管理水平。做到每一个重点地区或点位，均有专人、专车值守，达到时间、地域、责任的无缝衔接”25。而且，在这种“常态式”管理的社会控制之外，还有一种“突击式”清理26的社会控制方式。“突击式”清理是指城管执法人员事先不向社会发布检查公告，而是随时、随机地并快速地进入到城市的某一个场域，对其中的摊贩的经营行为进行强制性的阻止与破坏，并以强迫甚至暴力的方式抢夺摊贩的经营物品。经验表明，“突击式”清理的效果是相当明显的，它对摊贩构成了很大的威慑力。由于对“摊贩的社会”进行频繁的“突击式”清理，以至于在“摊贩的社会”中产生了一种类似于“猫捉老鼠的游戏”，即“城管来，小贩躲；城管追，小贩跑；城管走，小贩回”。在摊贩看来，城管人员控制的不仅仅是他们的经营活动，更是他们的生存空间。处于弱者地位的摊贩，其地盘即生存空间已经被处于强者地位的城管完全管控和挤压。
现实情况表明，城管部门通过实施“社会控制”功能，确实有效地规避了“权力真空”，进而重塑了中国城市的社会秩序。但与此同时，它也造成了相当程度的社会风险的再生，其主要表现就是，社会对政府的不信任以及与日俱增的社会积怨。
一方面，社会对政府不信任的结果是，党和政府在人民群众中的公信力与声誉不断削弱，管理危机时常出现。比如，沈阳刺死城管的小贩夏俊峰被执行死刑后，网络上呈现出“支持夏家，质疑法院”的一边倒的态势；再比如，仅2004年，广州就发生摊贩暴力抗法事件340起，受伤队员达170多人次27。针对暴力抗法事件，2013年8月，广州市城管局不得不给城管执法人员配备防刺背心与护身盾牌，这虽然能够避免城管执法人员的人身伤亡，但无疑增加了政府的管理成本，而且，更会激化社会大众对城管与政府的不信任，以至于使城管执法陷入恶性循环。
另一方面，社会积怨的不断积累最终会使社会冲突在沉默中爆发，进而逐渐形成如吉登斯所说的“控制辩证法”的局面，即“居于支配位置的个人或群体所运用的全部策略，均在居于从属地位的个人或群体那里唤起了反对的策略”28。比如，2013年10月16日，厦门市同安区城市管理行政执法局的工作人员在执法过程中被人泼硫酸，18人入院治疗；再比如，2013年10月23日晚，武汉市硚口区城管委的4名城管人员与圆通快递工作人员发生肢体冲突，双方拿菜刀互砍，双双受伤……类似的事例在全国各地时有发生。这些都加剧了转型中国社会的风险系数，进而严重威胁着社会的和谐与稳定。
四、合作共治：转型中国城市管理的可能出路
如前所述，中国政府通过城管部门实施和推行两项政治功能——权力生产与社会控制，在一定程度上确实扩充了治理资源，填补了权力真空，重塑了社会秩序；但与此同时，它也使城管组织发生了异化，使社会再生了诸多风险。这二者构成了当前中国城市管理的困境。突破这个困境并选择合理的城市管理道路，成为转型中国十分重要的一项任务。
社会治理是所有国家及其政府都不遗余力推行的一项政治活动。在转型中国，尤其是在存有大规模的社会流动的背景下，国家绝不会从治理这一攸关政治与社会秩序稳定的事务中抽身出来，这就决定了在今后相当长的一段时期内，社会控制仍然是中国政府管理城市所必须开展的工作。但是，随着中国城市化与城镇化进程的持续加快，特别是未来中国城市流动摊贩规模日益扩大。“从一定意义上讲，无论多么严密的政治控制和组织网络渗透都无法完全填补中国这样超大规模社会的所有空隙。”29这就表明，依靠现有的城管体制所开展的单一的社会控制完成不了转型中国城市管理的历史使命。
这是因为，“无论政治权力对社会实行何种程度的控制，社会能量无限增长的趋势总是存在的。”30这就进一步表明，简单的社会控制在社会的发展过程中会逐渐暴露出致命的缺陷以至于满足不了维护城市社会秩序的需求。所以，转型中国必须要调整目前由城管所主导的单一的社会控制方式，才能实现对城市尤其是“摊贩的社会”的有效管理。
如何调整社会治理的方式以实现对城市尤其是“摊贩的社会”的有效管理呢？目前，国内学术界对于这一问题并没有进行深入的研究。不过，部分学者在对中国城管的执法行为与摊贩的日常经营行为进行研究的基础上，或者提出“废除城管，实行摊贩自治”31的思路，或者主张“实行摊贩的自我管理”32的方法。
但是，需要明确的是，实行“摊贩自治”与“摊贩的自我管理”，需要发达的公民社会作为前提条件，即要求在公民中普遍存在着公共意识与合作精神。否则，自治与自我管理将是一种不切实际的空想。而我们知道，在转型中国，公民社会的发展是十分滞后的，这种客观现状就决定了在中国实行“摊贩自治”与“摊贩的自我管理”的主张只能停留在思想的层面。对此，我们可以用一个例子来予以说明，比如，北京市革新西里居委会所开展的“社区管小摊贩”的尝试，就在一片喧嚣的大潮中偃旗息鼓。33由此可见，所谓的“摊贩自治”与“摊贩的自我管理”在转型中国是行不通的。
在此基础上，可以认为，转型中国的城市管理尤其是对“摊贩的社会”实施有效管理的可行路径，应该采取一种“合作共治”的模式，即“由国家或者政府来主导，并有社会或者摊贩来参与”的模式。实行这种模式，要做好三个方面的具体工作。
首先，国家要对城管体制进行改革与优化。目前城管部门直接隶属于地方政府尤其是市、县两级政府，这使得城管部门游离于政府的管理体制之外，造成中央政府与省级政府无力对地方政府的城管业务进行严格的监管。为了根治弊病，需要对症下药：一方面，可以在中央层面加强对城管的专门立法工作，把城管的性质、编制，城管执法人员的身份，城管执法的职能权限、手段，城管执法的标准，城管执法的协调机制，城管执法队伍的建设、培训等等，——予以明确规定，以加强中央政府对城管部门的法律约束。另一方面，在省级层面依据业务就近与相容原则，明确将市、县两级城管部门纳入省级政府某一个部门的管辖范围之内，以加强省级政府对城管部门权属上的垂直监管。这样才能避免城管部门在“权力生产”与“社会控制”过程中的异化。
其次，划清政府各部门尤其是城管部门的权力界限。当前城管部门因“相对集中行政处罚权”有意或者无意地侵占了政府其它部门的权力，造成城管的“公权力”对社会的“私权利”的无孔不入，从而过度地干扰了社会运行、侵犯了民众的合法利益。因此，要削减城管部门的权力，使其回归到正常状态——城市文明的维护者与城市管理的执法者，而不应该让城管跨边界集公安、交警、工商、税务等部门的权力于一身，成为大权在握的“特权部门”。
最后，要在“摊贩的社会”中建立组织和制定制度，选拔具有管理能力与人格魅力的摊贩担任组织的领导人和制度的执行人，以加强对摊贩日常经营行为的规范和引导，实现从“事后处罚”向“事前防范”的转变，从“末端控制”向“源头治理”的转变。与此同时，政府还要派驻城管执法人员兼任摊贩组织的顾问或参谋，协助管理摊贩的日常行为，从而避免“摊贩的社会”的“暴走”34与失序。
五、结语
通过对中国城市社会中“城管与摊贩”互动逻辑的深入考察，本文认为，改革开放以后，由于社会文化与国家政策的深度变革，中国社会产生了大规模的社会流动。大规模的社会流动尤其是摊贩的流动让国家治理出现了不小的问题，即既有的国家权力网络无法对“摊贩的社会”实施渗透与控制，“摊贩的社会”出现了“权力真空”，进而有可能使城市产生“社会失序”。为了改变这种不利局面，中国政府巧妙地设置了一个配合和协助公安警察对社会进行管理的新的特殊部门——城管，通过城管部门顺利完成了“权力生产”，弥补了“权力真空”，扩充了治理资源，从而实现了对城市尤其是“摊贩的社会”的“社会控制”。
国家这样做的结果是，一方面，确实避免了动乱层面的“社会失序”，重塑了中国城市的社会秩序与文明形象；另一方面，却严重侵犯了弱势群体的生存权与工作权，引起了社会的强烈不满与愤怒。因此，为了突破困境和改善局面，在缺乏公民自治传统和制度资源的转型中国，必须走“合作共治”的城市管理之路，即“由国家或者政府来主导，有社会与摊贩来参与”的城市管理之路，从而维持城市的社会秩序与保障摊贩的合法权益，进而促进中国社会的和谐稳定与长治久安。
【作者简介】张晒，武汉大学政治与公共管理学院博士研究生，主要研究方向为当代中国政治发展与经济发展。
文章来源:《社会学评论》2014年第4期
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